La Bolkestein: che cos’è ed i suoi effetti su imprenditori, artigiani e cittadini

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La Bolkestein: che cos’è ed i suoi effetti su imprenditori, artigiani e cittadini

Maggio 10, 2022
Antonio Natale

In questi ultimi anni si è sentito parlare e discutere, nelle varie testate e nei vari telegiornali, di una direttiva europea che avrà effetti anche nei mercati su strada e sulle spiagge dell’Unione Europea.

Tale direttiva dell’Unione Europea n. 2006/123/CE è denominata Bolkestein. È un atto che è stato presentato nel 2004, approvato dalla Commissione europea nel 2006 e recepito in Italia nel 2010 con il d.lgs. 59/2010. Prende il nome dal nome del suo ideatore, Frits Bolkestein (economista), ai tempi ricoprente la carica di commissario per la concorrenza e il mercato interno della Commissione diretta da Romano Prodi. L’atto è mirato a regolamentare molti aspetti riguardanti i servizi nel mercato europeo comune.

Questa innovazione si pone l’obiettivo di incentivare la posizione di parità di professionisti e imprese nell’accesso ai mercati dell’Unione Europea. Prevede espressamente, tra i tanti obblighi, la possibilità di affidare ai privati concessioni e servizi pubblici solamente con l’ausilio di gare pubbliche aperte a tutti gli operatori economici che sono presenti in Europa.

Nello specifico, ciò significa che gli spazi del suolo pubblico che tutti i giorni si vedono occupati legittimamente in forza di una concessione (basti pensare al commerciante artigiano che ha un suo stand in un mercato di paese o di quartiere sulla strada pubblica oppure allo stabilimento balneare, che con le sue strutture e postazioni balneari occupa una determinata porzione di una spiaggia) dovrebbero essere messi a gara – alla scadenza della concessione – aperta a tutti gli operatori economici dell’Unione Europea.

Ogni paese dell’Unione Europea, in ossequio a tale direttiva, è tenuto a garantire l’osservanza della libera circolazione dei servizi e l’abbattimento delle complicazioni tra gli Stati membri. Di conseguenza, qualsiasi cittadino (o società privata) dell’UE è in condizione di competere con altri soggetti privati per l’aggiudicarsi un determinato spazio per esercitare la propria attività (appunto una porzione di arenile od uno stallo in un mercato di quartiere). Un esempio pratico consiste nel fatto che un concessionario balneare spagnolo che vuole venire in Italia ad esercitare la sua attività (per un determinato periodo di tempo, e di conseguenza fornendo un servizio limitato nel tempo), è messo su un piano di parità con il concessionario balneare italiano, nel merito dell’aggiudicarsi delle porzioni di spiaggia.

Ora viene da porsi una domanda: perché gli operatori italiani di questo settore (soprattutto i tassisti, gli ambulanti ed i titolari degli stabilimenti balneari) hanno espresso preoccupazione nel merito? La risposta sta nel fatto che tale direttiva permette agli imprenditori stranieri di stanziare – previa aggiudicazione con gara pubblica – le loro attività che si incentrerebbero, anche nei periodi, soprattutto sul turismo, togliendole di conseguenza agli operatori economici del Bel Paese. Si fa presente che nel 2019, quindi in epoca pre-pandemica, l’impatto complessivo che il turismo aveva – anche con gli effetti indiretti e con i consumi dei lavoratori di questo settore – formato il 13% del Prodotto Interno Lordo (PIL) italiano, valore che, sempre in quell’anno, si registra superiore alla media degli Stati membri dell’Unione Europea e dell’insieme dell’economia mondiale.

Riguardo il recepimento di tale direttiva in Italia, va fatto presente che questa ha attraverso – e continua ad attraversare – diversi ostacoli nella sua attuazione.

Iniziando dal 2009 – anno dove è scaduto il termine di attuazione dei contenuti – in Italia era in vigore il “diritto di insistenza”: consisteva nel fatto che al concessionario uscente venivano riservate condizioni preferenziali nel rinnovo della concessione. Clausola che ha portato l’Italia ad essere oggetto una procedura d’infrazione da parte della Commissione Europea e quindi venne abrogata per poi essere – allo stato dei fatti – reinserita sottoforma di un rinnovo automatico delle concessioni demaniali di sei anni in sei anni. Anche quest’ultima innovazione, però, non rispettava la Bolkestein.

Di conseguenza, si susseguirono vari tentativi fallimentari volti a risolvere – da un punto di vista legislativo – la questione, uniti dai rinnovi delle concessioni demaniali (che hanno visto un rinnovo, nel 2012, fino a fine del 2020), fino ad arrivare 14 luglio 2016, data in cui la Quinta Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nell’ambito di un giudizio su due controversie aventi per oggetto la direttiva analizzata (promosse da soggetti privati contro il Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro, la Regione Lombardia riguardo la prima, il Comune di Loiri Porto San Paolo e l’allora Provincia di Olbia Tempio riguardo la seconda) pronunciò una sentenza, la n. 458, che enunciò quanto segue:

“1) L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico‑ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati. 2) L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico‑ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo” (sottolineature aggiunte).

Quindi, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con questa decisione, ha censurato il comportamento normativo attuato dall’Italia in materia, ribadendo il fatto che era necessario dare corretta applicazione delle disposizioni contenute nella direttiva.

Merita inoltre di connotazione l’intervento del creatore della direttiva, l’economista Frits Bolkestein, nell’ambito di un convegno a Roma, dove affermò che “La direttiva che porta il mio il mio nome non è applicabile ai balneari perché le concessioni rientrano nel contesto dei beni e quindi non rientrano nei servizi”, oltre al fatto di essere dispiaciuto dall’erronea interpretazione data daql suo provvedimento. Da fare presente, inoltre, che in questo convegno è stato fatto presente che tale problematica, in altri Paesi UE, ad esempio in Spagna, si è venuti a capo con la concessione di una proroga di settantacinque anni sulle concessioni, al fine di escludere con sicurezza gli stabilimenti balneari dall’applicazione della direttiva.

Va fatto quindi presente che la legge di Bilancio del 2019 ha allungato – da una parte – per quindici anni la durata delle concessioni degli arenili e dall’altra ha rimosso quanto riservato agli ambulanti dai settori in cui vi è l’applicazione della direttiva. Scelta che è stata poi rinnovata nel decreto Rilancio.

Quanto sopra, ha portato (nuovamente) all’apertura – da parte della Commissione Europea – di una procedura di infrazione contro l’Italia per violazione della direttiva Bolkestein. Ciò significa che se la situazione non verrà sanata, il Bel Paese rischia di incorrere in sanzioni economiche pesanti.

Si è addirittura arrivati al fatto che i giudici dei Tribunali Amministrativi Regionali ed il Consiglio di Stato hanno prescritto ai sindaci (personalità che sono coinvolte nell’ambito della gestione delle concessioni) di disapplicare la legge la legge nazionale a favore di quella europea.

In merito a tale problematica, il Governo, nell’appena trascorso mese di febbraio 2022, è corso ai ripari, con il varo in sede di Consiglio dei Ministri di un emendamento al disegno di legge “Concorrenza”, mirato allo stop le proroghe senza condizioni, attuate ad oggi sulle concessioni demaniali delle spiagge. Nello specifico, a partire dal 2024, entrerà in vigore il divieto esplicito di proroghe e rinnovi anche non automatici. Inoltre, insieme ad un disegno di legge delega (sempre approvato dal Consiglio dei Ministri) vi sarà un riordino del settore, con sei mesi di tempo per l’adozione dei decreti legislativi delegati volti a “riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali” ed a disciplinare “in materia di concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, ivi inclusi i punti di ormeggio”.

Si individua, tra le condizioni da rispettare, quanto inerente ai canoni, che dovranno essere proporzionali alla produttività, con gare che avranno comunque il compito di valorizzare l’esperienza dei soggetti partecipanti nel settore (e quindi facendo divenire ciò un criterio per l’assegnazione, secondo criteri di proporzionalità e di adeguatezza, ma senza precludere l’accesso al settore di nuovi soggetti), garantendo l’accesso ai piccoli operatori e tutelando coloro che non hanno altre fonti di reddito. Riguardo a questi ultimi, nello specifico, verranno tutelati se, nei cinque anni precedenti all’avvio della messa a gara delle concessioni, abbiano “utilizzato la concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare”. Inoltre, sempre a favore di questi, saranno definiti “criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante, in ragione del mancato ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto concessorio e autorizzati dall’ente concedente e della perdita dell’avviamento connesso ad attività commerciali o di interesse turistico”.

Inoltre, è stato stabilito che andrà avvantaggiata “la pubblica fruizione” delle spiagge, con la promozione “in coerenza con la normativa europea”, di “un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore”. Viene trattata anche la questione della durata, che non dovrà essere superiore al tempo minimo occorrente al concessionario per “l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti autorizzati dell’ente concedente in sede di assegnazione della concessione e comunque da determinarsi in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare”.

Riguardo i canoni, la pagina di quelli irrisori sarà una vecchia storia: il Governo dovrà stabilire dei “criteri uniformi per la quantificazione di canoni annui concessori che tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva reddittività delle aree demaniali da affidare in concessione, nonché dell’utilizzo di tali aree per attività sportive, ricreative e legate alle tradizioni locali, svolte in forma singola o associata senza scopo di lucro, ovvero per finalità di interesse pubblico”. Il Governo dovrà inoltre procedere alla “definizione di una quota del canone annuo concessorio da riservare all’ente concedente e da destinare a interventi di difesa delle coste e di miglioramento della fruibilità delle aree demaniali libere”.

Saranno previste anche le “clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato nell’attività del concessionario uscente”, oltre alla definizione “dei presupposti e dei casi per l’eventuale frazionamento in piccoli lotti delle aree demaniali da affidare in concessione, al fine di favorire la massima partecipazione delle microimprese e piccole imprese” oltre agli “enti del terzo settore” (ossia quelli privati che operano senza scopo di lucro, svolgendo attività di interesse generale definite dalla legge e facendolo per scopi civici, solidaristici e di utilità sociale).

In questi atti approvati dal Consiglio dei Ministri vengono toccate anche le qualità e le condizioni del servizio, al fine di frenare il cosiddetto “caro-ombrellone”: nello specifico, nell’aggiudicazione della concessione, sarà necessario tenere in “adeguata considerazione” la “qualità e delle condizioni del servizio offerto agli utenti, alla luce del programma di interventi indicati dall’offerente per migliorare l’accessibilità e la fruibilità del demanio, anche da parte di soggetti con disabilità, e l’idoneità di tali interventi ad assicurare il minimo impatto sul paesaggio, sull’ambiente e sull’ecosistema, con preferenza del programma di interventi che preveda attrezzature non fisse e completamente amovibili”.

Infine, un ultimo punto che si fa presente in conclusione di questo articolo, sempre riguardo ai disegni di legge approvati a febbraio 2022 dal Consiglio dei Ministri riguarda l’obbligo di garantire l’accesso gratuito al mare. Va fatto presente, nel merito, che questo costituisce già un obbligo previsto in una disposizione di legge, che spesso però viene violata. Costituirà un requisito nelle gare di aggiudicazione delle concessioni demaniali di arenili la previsione della “costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito” … “per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione anche al fine di balneazione, con la previsione, in caso di ostacoli da parte del titolare della concessione al libero e gratuito accesso e transito alla battigia, delle conseguenze delle relative violazioni”.

A cura di: Antonio Natale

Fonti